Tussen mens en ruimte: De (on)gezonde voedselomgeving als omgevingswaarde

Een gezonde voedselomgeving is een belangrijke voorwaarde voor het voorkomen en verminderen van ernstige voedingsgerelateerde chronische aandoeningen zoals overgewicht, obesitas, diabetes type 2, hart- en vaatziekten en verschillende soorten kanker. Op dit moment is ruim 80% van het voedselaanbod ongezond. Gemeenten spelen een cruciale rol in het bevorderen van een gezonde voedselomgeving. Maar hun mogelijkheden tot het ondernemen van actie op dit gebied zijn beperkt. In 2020 heeft de Universiteit van Amsterdam (UvA) een onderzoek uitgevoerd, waaruit bleek dat Nederland, op grond van Europese en nationale regelgeving, verplicht is om zijn inwoners te beschermen tegen een ongezonde leefomgeving, waaronder een ongezonde voedselomgeving. Dit onderzoek liet ook zien dat het huidige gemeentelijk instrumentarium om inwoners te beschermen tegen een overmatig aanbod van ongezond voedsel ontoereikend is. Het tegengaan van een overaanbod van ongezond voedsel via het bestemmingsplan (of in de toekomst, met de invoering van de Omgevingswet: het omgevingsplan) vereist namelijk een ruimtelijk relevante juridische grondslag. In dit onderzoeksrapport – dat een vervolg is op het eerdere onderzoek – beschrijven we wat de ruimtelijke, juridische aanknopingspunten zijn om de voedselomgeving wél te reguleren. Om dit mogelijk te maken ontwikkelen we een meetinstrument, als basis voor gemeenten om de voedselomgeving in de toekomst als ‘omgevingswaarde’ te reguleren (afdeling 2.3 Omgevingswet). De centrale onderzoeksvraag in dit rapport is: Als de voedselomgeving een ruimtelijke voorwaarde is voor gezondheid – vergelijkbaar met schone lucht – hoe kan dan gemeten worden hoe gezond de voedselomgeving is, en hoe kan deze voedselomgeving vervolgens gekwantificeerd en gereguleerd worden? Het is hierbij van belang om rekening te houden met de specificiteit van de maat: hoe kunnen gezonde en ongezonde aanbieders van elkaar worden onderscheiden? Ook de uitvoerbaarheid is belangrijk: welke data over de voedselomgeving zijn al beschikbaar en hoe praktisch uitvoerbaar is het (te ontwikkelen) instrument? Onze bevindingen over de bevoegdheden van gemeenten om een gezonde voedselomgeving te waarborgen zijn gebaseerd op de mogelijkheden binnen het huidige recht, en blijven van toepassing als de Omgevingswet in werking treedt. Een cruciaal aspect in onze juridische analyse is het voorzorgsbeginsel: als er, met enige onzekerheidsmarge, wetenschappelijk bewijs bestaat over de mogelijke risico’s van bepaalde activiteiten voor milieu of volksgezondheid, moeten overheden preventieve maatregelen nemen om schade te voor-komen. Dit voorzorgsbeginsel samen met het meetinstrument biedt gemeenten een juridische basis om de voedselomgeving te reguleren. In ons onderzoek staat de keuzevrijheid van de inwoners centraal bij de overweging of juridisch ingrijpen in de voedselomgeving middels regulering geoorloofd is. In een omgeving waar gezond voedsel slechts in beperkte mate beschikbaar is, is er geen sprake van keuzevrijheid, tonen gevestigde inzichten uit de gezondheids- en voedingswetenschappen aan. Als de keuze voor gezond voedsel beperkt is, moeten overheden, volgens het voorzorgsbeginsel, actieve maatregelen nemen om hun inwoners tegen gezondheidsschade te beschermen. De mogelijkheid om dan de voedselomgeving te reguleren, hangt af van het vermogen om deze omgeving in meetbare termen te vatten. Als het lukt om de voedselomgeving kwantitatief inzichtelijk te maken, ontstaat er een duidelijke basis voor het vaststellen van een passende omgevingswaarde. Om de voedselomgeving te kunnen reguleren hebben we bestaande databronnen met informatie over de voedselomgeving en bestaande methodes voor het classificeren van de gezondheidsgraad van voedsel-aanbieders in kaart gebracht (Figuur 1). Hieruit bleek dat een eerder ontwikkelde voedselomgevingsscore op basis van een Delphi studie met Nederlandse voedselomgevingsexperts het meeste handvatten biedt voor een handzaam meetinstrument voor de voedselomgeving. Deze score, variërend van -5 (heel erg ongezond) tot +5 (heel erg gezond), weegt de impact van de voedselaanbieder op de gezondheid van het voedingspatroon; waarbij 0 een neutrale waarde weergeeft. Aspecten zoals de gezondheidsgraad van het aanbod, de marketing en de bezoekfrequentie zijn hierin meegenomen. Een groot voordeel van deze score is dat de categorieën nagenoeg gelijk zijn aan de categorieën die worden toegepast in de Locatus data, waardoor de score eenvoudig aan deze data kan worden gekoppeld. Gemeenten hoeven dus geen nieuwe data te verzamelen.